L’INSEE a publié il y a quelques jours une intéressante étude comparative sur les salaires dans la fonction publique et dans le privé. En plus d’en détailler les grands éléments, je trouve intéressant d’apporter quelques commentaires.

1. On gagne en moyenne 10% de plus dans le public

Fin 2021, la fonction publique compte 5,9 millions de salariés (fonctionnaires ou non) et le secteur privé 20,6 millions. Le revenu salarial moyen, qui mesure la rémunération effective au titre de l’ensemble des activités salariées au cours de l’année, atteint 24 070 euros en 2021 pour un agent travaillant principalement dans la fonction publique, contre 22 040 euros pour un salarié du secteur privé, soit un écart de 9,3 % (figure 1).

2. Mais c’est parce qu’on y travaille plus…

Alors qu’il y a davantage de temps partiel dans le public, les salariés du public y ont malgré tout un temps de travail annuel supérieur du fait qu’ils sont moins touchés par le chômage : ils enchainent moins les périodes d’activité et de chômage et sont donc plus fréquemment en emploi du début à la fin de l’année, ce qui gonfle le salaire moyen.

On comprend mieux cela si on songe au fait que dans le public, les contrats saisonniers et l’intérim sont quasi inexistants, quand la part des CDD est d’environ 5%, soit deux fois moins que dans le secteur privé. Attention : 5% c’est la part des CDD, à ne pas confondre avec le statut de contractuel, qui lui représente plus de 20% des effectifs : dans ce cas, vous n’êtes pas fonctionnaire (ce qui induit des différences notamment pour la retraite, ou l’emploi “à vie”) mais vous pouvez très bien être en CDI. Quoi qu’il en soit, les contrats précaires du privé, plus répandus, font diminuer le salaire moyen du secteur puisque ces salariés alternent activité et chômage, et touchent des revenus faibles sur l’ensemble de l’année.

Je précise au passage que les chiffres de l’INSEE s’intéressent à la fonction publique, c’est-à-dire aux emplois publics dans des organismes soumis au droit administratif dans lequel le recrutement se fait sur la base du droit public, le plus souvent sur concours. Il s’agit des agents qui travaillent pour l’Etat (policiers, enseignants, magistrats…), pour l’hôpital public ou pour les communes, régions et départements. On ne parle donc pas ici du secteur public au sens plus large, qui inclut toutes les entreprises de droit privé et à but lucratif, mais possédées en totalité par l’Etat. Elles sont essentiellement au nombre de cinq : EDF, la SNCF, la Poste, la RATP et France Télévisions. Dans ces dernières, il existe encore des statuts particuliers, mais cela tend à disparaitre : à La Poste par exemple, qui emploie encore près de 240 000 salariés en France, moins de 30% sont fonctionnaires (2024), chiffre qui ne fait que diminuer. La SNCF est le contre-exemple : près de 80% des salariés y sont encore au statut de cheminot (mais seulement 50% si l’on inclut les effectifs de toutes les filiales de la SNCF, comme Kéolis ou Géodis), même si là aussi cela diminue d’années en années, puisque l’embauche au statut n’est plus possible depuis 2020.

3. Et qu’on y est plus diplômé

Les salariés de la fonction publique sont en moyenne bien plus diplômés que le secteur privé. C’est particulièrement vrai pour la fonction publique d’Etat où l’écrasante majorité des agents sont diplômés du supérieur. Ceux qui se présentent au concours de catégorie A (professeur, inspecteur du travail, officier de police, ingénieur de la construction, magistrat…), sont même très majoritairement titulaires d’un bac+5 ou davantage. Toutes fonctions publiques confondues, on trouve 56% de diplômés du supérieur dans le public, contre 40% dans le privé. Seul un quart des fonctionnaires a un diplôme inférieur au bac, contre 36% des salariés du privé.

Ce point mérite évidemment d’être mentionné lorsqu’on parle salaire : comme je le rappelais dans mon article sur le bac, il y a (en moyenne, bien sûr) un lien direct entre niveau d’étude et niveau de salaire, parce qu’un diplôme vise à certifier des compétences que vous êtes censés avoir acquis durant vos études. Plus les études sont longues, plus les compétences sont rares et complexes, meilleur est le salaire en général, ce qui fait que les diplômés du supérieur gagnent en moyenne 2,5 fois plus que les non-diplômés. On remarque dans le graphique ci-dessous que l’écart se creuse surtout à partir du diplôme d’études supérieures : entre celui qui n’a pas de diplôme et celui qui n’a que le bac, il n’y a jamais “que” 30% d’écart de salaire (⁓5000€ par an), mais entre ce même bachelier et le diplômé d’une licence ou plus, l’écart moyen monte à 85% soit 17 000€ par an de plus.

4. Il y a moins d’inégalités salariales dans le public

Sans grande surprise s’agissant d’un secteur où le recrutement se fait majoritairement sur concours avec des règles identiques pour tous, la distribution des salaires est plus homogène, des deux côtés de l’échelle : les très bien payés gagnent (beaucoup) moins que leurs homologues du privé, mais les mal payés gagnent aussi bien plus. Cela rejoint ce qu’on a dit précédemment : comme il y a moins de contrats précaires dans la fonction publique, et qu’on y est en moyenne plus diplômé, le bas de l’échelle reste tout de même mieux payé que les précaires du privé : les 10% les moins bien payés dans le public, principalement des agents territoriaux de catégorie C, gagnent environ 1500€ contre 1350€ dans le privé. En revanche, les 10% les mieux payés gagnent environ 3500€ contre 4000€ dans le privé.

L’écart est encore plus important si l’on se concentre sur la crème de la crème, à savoir les 10% les mieux payés parmi ceux qui ont le statut cadre : d’après la note de l’INSEE, ceux de la fonction publique gagnent environ 5500€/mois contre 7000€ dans le privé. Tout cela rejoint l’intuition commune : si vous êtes ingénieur informatique expérimenté, vous serez évidemment mieux payé chez Total qu’en travaillant pour l’éducation nationale, parce que le caractère lucratif du secteur privé permet de dégager des salaires colossaux pour les cadres de haut niveau. Ce serait encore plus flagrant si l’on comparait avec le top 0,1% : les PDG des grandes entreprises publiques mentionnées plus haut gagnent des salaires à plusieurs centaines de milliers d’euros par an, soit ce que gagnent généralement les chefs d’entreprise du CAC… par mois. A titre de comparaison, le salaire du patron d’EDF est plafonné à 450K€ par an, quand Pouyanné en gagne… 10 millions. C’est d’ailleurs tout à fait attendu : personne ne comprendrait que le PDG d’une entreprise possédée par l’Etat touche les revenus du patron de Total.

5. A temps de travail comparable, on gagne plus dans le privé

Le salaire annuel net en EQTP d’un salarié de la fonction publique est en moyenne de 29 450 euros, inférieur de 3,7 % à celui d’un salarié du secteur privé. Cet écart, favorable au public jusqu’en 2013, s’est ensuite inversé (encadré).

Rappelons que la mesure en équivalent temps plein (EQTP) consiste à rapporter tout salaire à un temps plein. Ainsi, si vous avez gagné 10 000€ pour un contrat de six mois, votre salaire en EQTP est de 20 000€, soit un peu plus que le SMIC. Si vous travaillez toute l’année mais à 80%, votre salaire est multiplié par 1,25 (1/0,8) pour obtenir l’EQTP : ces chiffres ne disent pas la somme qui atterrit sur votre compte, mais plutôt combien vous êtes payés à l’heure, et donc combien vous gagneriez en travaillant à temps plein dans le même emploi.

Notez bien que contrairement aux apparences, il n’y a aucune contradiction avec le point numéro 2 : même s’il gagnent effectivement plus, les salariés du public sont en réalité payés 4% de moins lorsqu’on qu’on compare à temps de travail égal.  

C’est le point qui a le plus retenu l’attention médiatique, sans doute aussi parce que l’INSEE a choisi d’en faire le titre de son étude. Et d’aucuns de crier au scandale, sous-texte : on est en moyenne plus diplômés et on est moins payés ?! Loin de moi l’idée de contester que les salaires de la fonction publique ne sont pas mirobolants. J’ai déjà écrit sur ceux des enseignants, en particulier, qui sont dégueulasses. Etant fort peu enclin au corporatisme, j’aimerai tout de même apporter quelques nuances.

6. Oui mais l’emploi à vie ?!

Je commence par un argument qui n’en est pas vraiment un : l’emploi à vie garanti dans la fonction publique compenserait largement un salaire plus bas à temps de travail égal. Cet argument me paraît bancal, pour deux raisons.

Tout d’abord, on pourrait opposer le fait que si l’emploi à vie était l’avantage mirobolant que certains mentionnent, la fonction publique devrait refuser les vocations à tour de bras. Il n’en est rien et tout le monde sait que s’agissant de l’éducation nationale, en particulier, la crise du recrutement est sévère :  années après années, concours vides et professeurs recrutés et formés n’importe comment. Ce fait incontestable suffit habituellement à faire taire les habituels railleurs du “métier où on est tout le temps en vacances et où est payé à rien foutre”. Si c’est le cas, n’hésitez pas vous aussi à postuler pour entrer dans le paradis socialiste : on manque de bras et de cerveaux, nos élèves n’attendent que vous.

Surtout, on oublie que l’emploi à vie a une contrepartie évidente dans le privé : l’assurance chômage. Certes, ce n’est pas tout à fait la même chose, mais cela permet d’éviter la caricature présentant d’un côté un salariat privé précaire et de l’autre des fonctionnaires très bien protégés. Dans les faits, l’écrasante majorité des salariés du privé (85%) sont en CDI : la vraie précarité dans le privé c’est donc environ 15% des salariés, ceux qui enchainent les contrats de type CDD ou intérim. Or, ces salariés sont dans leur écrasante majorité des jeunes peu diplômés : le fait d’avoir plus de 30 ans et un diplôme réduit le chômage d’un facteur six ! Le taux de chômage d’un jeune sans diplôme est de l’ordre d’un tiers (!) des actifs, quand il descend sous les 5% dès qu’on est diplômé du supérieur et qu’on a passé 30 ans.

Cela reste des statistiques moyennes et ne signifie évidemment pas qu’un quarantenaire diplômé du supérieur ne connaitra jamais le chômage dans sa vie, mais l’assurance chômage est faite pour ça. Certes, il y a une perte de salaire, mais à nouveau : pour le salarié ordinaire, le chômage est rare, et dure rarement plus de quelques mois.

Les fonctionnaires ont l’emploi à vie, mais en contrepartie, il est bien plus difficile d’obtenir quoi que ce soit en cas de départ. Si vous aimez votre métier, tout va bien pour vous et vous pouvez faire l’intégralité de votre carrière dans la fonction publique. Mais  quand ce n’est pas le cas et que vous êtes en quête de mobilité professionnelle, les possibilités d’évolution sont souvent bien plus faibles que dans le privé (quasi nulles dans l’éducation nationale) et vous n’avez pratiquement aucune chance d’obtenir une rupture conventionnelle. En effet, le dispositif de rupture conventionnelle a été introduit à titre expérimental dans la fonction publique en 2020 seulement, soit douze ans après sa création dans le privé, et devrait disparaître en décembre 2025. Durant ces quatre années (on ne connait pas encore le chiffre pour 2025), seules…5000 ruptures ont été accordées toutes fonctions publiques confondues ! Les raisons sont claires : tout d’abord, aucun budget spécifique n’a été prévu pour financer les indemnités de départ ; surtout, dans les secteurs en tension comme l’hôpital ou l’éducation nationale, l’administration n’a aucun intérêt à voir partir ses agents et refuse donc quasi-systématiquement les demandes.

7. Oui mais la retraite plus favorable ?

Chacun sait que le mode de calcul de la retraite est plus favorable dans le public : dans toutes les fonctions publiques, la retraite est égale à 75% du traitement brut des six derniers mois hors primes, alors qu’elle est calculée sur les 25 meilleures années dans le secteur privé. Si les fonctionnaires ont les mêmes mécanismes de décote/surcote que le privé, cette différence de calcul plus favorable conduit à des retraites bien plus élevées à salaire égal. Comme le montre ce document du COR, l’application des règles du privé conduirait quasi-systématiquement les fonctionnaires à cotiser plus et/ou toucher une pension moindre. Et ce, sans même évoquer le cas de certains régimes spéciaux, comme la retraite des policiers, des militaires ou des danseurs de l’Opéra de Paris, qui peuvent être très favorables mais marginaux à l’échelle du système. Il y a certes des exceptions, qui sont des fonctionnaires avec des primes très élevées : un haut fonctionnaire, un cadre de santé ou un commissaire de police qui aurait de fortes primes de sujétion, d’indemnités pour travail de nuit, etc. Pour ces cas, le régime privé pourrait être plus favorable à salaire égal dans la mesure où les primes ne comptent pas pour la retraite dans le régime public, contrairement au privé.  C’est cependant loin d’être la majorité des troupes.

Quoi qu’il en soit, le système de retraite du public n’est pas du tout équilibré, il est gravement déficitaire mais ce déficit est comptablement “masqué” par le fait que l’Etat employeur surcotise pour équilibrer ses régimes. Cet article de Capital explique bien la situation :

Chaque année, l’Etat est obligé de mettre au pot pour équilibrer les retraites de ses fonctionnaires et de certains régimes spéciaux (RATP, SNCF, etc.). 45 milliards d’euros ont été versés à ce titre en 2023. Pourquoi ? Parce que les fonctionnaires d’Etat n’ont pas de véritable régime de retraite, leur employeur leur verse leurs pensions sans chercher à équilibrer les entrées et les sorties, comme cela peut être le cas dans d’autres régimes de retraite.

En 2023, l’Etat a versé 59,5 milliards d’euros de pensions de retraite. Elles sont financées à hauteur de 23% par les cotisations des agents eux-mêmes, sur leur traitement, et pour le reste, par l’Etat sous la forme justement de cette contribution d’équilibre de 45,1 milliards d’euros, soit pas moins de 7,6% des dépenses totales de l’Etat.

Les cotisations patronales de l’Etat employeur sont fixées par décret et représentent 126,07% pour les militaires et 78,28% pour les fonctionnaires civils en 2025. En clair, l’Etat cotise à hauteur de 78,28% du traitement des fonctionnaires pour leur seule retraite future ! Cela paraît inconcevable, quand dans le même temps les employeurs privés cotisent, eux, à hauteur de seulement 16,46% pour les retraites de leurs salariés.

Pourquoi le déficit n’apparaît pas ? Parce que les 42 milliards de “cotisation d’équilibre” sont incluses… dans les budgets des ministères concernés ! Ainsi, quand Macron fait de grandes déclarations pour dire qu’il faut augmenter le budget de la défense, actuellement de 50 milliards d’euros soit 2% du PIB, pour le passer d’ici une décennie à 70 milliards soit 3,5% du PIB, il ne dit pas que sur les 50 milliards du budget actuel, 10 milliards servent à payer les retraites des militaires et ne font absolument rien pour assurer notre défense. Le “vrai” budget de la défense est donc plutôt de 40 milliards, et c’est la même chose pour tous les ministères. Le budget de l’éducation nationale est ainsi réduit de la bagatelle de… 28% quand on déduit les pensions des anciens enseignants.

Loin de moi l’idée de suggérer que l’Etat ne devrait pas financer les retraites de ses agents. Mais le fait est que le calcul de leur retraite est archi-favorable, sans justification particulière, que cela conduit à 40 milliards de déficit, lequel déficit n’apparaît pas dans les comptes du système de retraite parce qu’il est directement payé sur les budgets des ministères, conduisant tous les acteurs du débat à systématiquement surestimer le budget réellement consacré à éduquer nos enfants, soigner nos malades, etc.

Prenons un graphique comparant basiquement les dépenses d’éducation dans différents pays de l’OCDE en pourcentage du PIB.

Dans tous les médias, quand on a ce genre de comparaison internationale, on peut se dire que “hey, la France n’est pas si mal placée, avec ses 5,2% du PIB dépensé dans l’éducation, c’est plus que la moyenne de l’OCDE”. Et de conclure (par exemple) qu’avec tout le fric qu’on dépense on peut quand même se demander ce que foutent les profs pour avoir une école aussi pourrie. Mais c’est trompeur, puisque comme on l’a vu, une large part de ce budget est en fait dépensée pour payer les retraites des ex-enseignants : le budget de l’éducation nationale est de 85 milliards et les dépenses de retraite y sont de 24 milliards. Au final, la dépense publique servant effectivement à éduquer nos enfants n’est pas de 5,2% du PIB, comme on le voit sur ce graphique, mais plutôt de 3,5% du PIB, ce qui nous place largement en dessous la moyenne de l’OCDE.

J’en conclus : la retraite est du pouvoir d’achat futur. Et même du salaire futur, c’est pourquoi on dit souvent que les cotisations retraites sont en quelque sorte du “salaire différé”. Cette expression est souvent employée par la gauche pour défendre (légitimement) la Sécurité sociale et rappeler que les cotisations ne sont pas simplement des “charges” immédiates pour l’employeur, mais aussi des droits futurs pour les salariés. Fort bien, même si je préfère l’expression “salaire socialisé” à “salaire différé”, qui laisse entendre que cotiser au système, c’est avoir un droit irrévocable et personnel à un salaire futur : or, le droit à une retraite n’est ni irrévocable, ni personnel : il est toujours collectif (je ne cotise pas pour ma retraite à moi mais pour celle des retraités actuels, et ce sont mes descendants qui cotiseront pour la mienne) et le montant de ma pension future varie constamment au gré des réformes, lesquelles sont fondées sur l’évolution de la démographie et de la productivité, les deux grands paramètres du système. Autrement dit, il se pourrait bien que mon salaire différé soit plus différé que prévu, et moins élevé.

Il n’en demeure pas moins qu’une retraite est bien un pouvoir d’achat dans le futur, et que les fonctionnaires ont, à salaire égal, un pouvoir d’achat futur plus élevé, grâce à leur retraite calculée bien plus favorablement. Par rapport au privé, les fonctionnaires sont donc moins bien payés à salaire égal, en tant qu’actifs, mais mieux payés à temps de travail égal, en tant que retraités. Autrement dit, le système de la fonction publique conduit à sacrifier du pouvoir d’achat présent pour du pouvoir d’achat futur. Si on inclut la retraite dans le pouvoir d’achat en raisonnant toute la vie et non la seule vie active, les fonctionnaires sont en fait très bien payés.

Chacun en déduit ce qu’il veut : personnellement, je préfèrerai plus de pouvoir d’achat maintenant et un peu moins plus tard ! Il me paraît clair en tout cas que les finances de la nation permettent difficilement d’avoir le beurre (un net plus élevé) et l’argent du beurre (une excellente retraite sans payer plus de cotisations grâce à des subventions d’équilibre exorbitantes).